AUDITORÍAS INTERNAS DE GOBIERNO
¿Realmente Necesarias?

Mauricio Castro Pedrero
Administrador Público
Marzo de 2008

A raíz de las irregularidades en el pago de subvenciones en el Ministerio de Educación, investigadas por la Contraloría General de la República, surgen varias temáticas susceptibles de ser analizadas.

Está por supuesto, la adulteración de las listas de asistencia de los alumnos –por medio de las cuales se calculan las subvenciones– lo cual representa una falta de honestidad en el ámbito privado y, en general, en una sociedad que actúa bajo la premisa de la pillería del chileno[1].

Está también la irregularidad sobre el pago a personas que no figuran como sostenedores de ningún establecimiento educacional, en el que estarían involucrados servidores públicos.

No obstante, en estas líneas se analizará la arista relacionada con el contexto institucional en el que se han conocido las irregularidades y en cómo han actuado nuestras autoridades sobre el particular.

En lo específico, la situación analizada ha dejado de manifiesto –a mi juicio– la inadecuada institucionalidad del control interno que existe actualmente en nuestro sector público, particularmente en la posibilidad de que existan presiones indebidas hacia los contralores internos del gobierno central. Lo anterior considerando –como se revisará más adelante– las declaraciones del ex auditor ministerial de Educación y la situación de otros de sus colegas.

EL CONTROL INTERNO EN EL SECTOR PÚBLICO

El control interno es una de las tantas áreas que están presentes en las organizaciones de todo el mundo (públicas u privadas), y surgen con el propósito de asegurar el uso debido de los recursos empleados, evitar o reducir los riesgos de fraude y, en general, promover la eficiencia en el organización y el cumplimiento de las normas (normas fijadas por la administración, en el sector privado; regulación jurídica aplicable, en el sector público)[2].

En este contexto, en el año 1997, el Gobierno chileno decidió crear, mediante el Decreto N°12 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, el Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno (CAIGG)[3], como un órgano asesor del Presidente de la República, de manera que éste contribuyera en la tarea de fortalecer los controles internos existentes hasta entonces en el sector público.

En concomitancia con la creación del CAIGG, comienzan a adquirir mayor relevancia las unidades de auditoría interna de cada uno de los servicios públicos, encabezadas por auditores ministeriales y auditores internos.

Estos funcionarios públicos y, en general, todos los funcionarios encargados de las labores de control interno (contralores, inspectores, auditores, etc.) están sujetos a la dependencia técnica de la Contraloría General de la República, lo cual se traduce en que deben incorporar a su desempeño, las instrucciones que, en materia de control interno, emita el señalado organismo contralor[4].

Actualmente, la existencia de auditores internos y de auditores ministeriales no está regulada, por lo que la existencia, calidad jurídica y nivel jerárquico de los funcionarios que desempeñan estos cargos, depende de cada entidad pública.

En consideración a lo anterior, y retomando el caso de las subvenciones comentado precedentemente, surge la inquietud de si los encargados del control interno en los diferentes servicios y ministerios, cuentan con las herramientas institucionales necesarias para ejercer su trabajo en forma independiente y libre de presiones políticas, especialmente de sus jefaturas.

¿DÓNDE ESTÁ EL PROBLEMA INSTITUCIONAL?

Para contestar esta pregunta, resulta dable revisar escuetamente diversas situaciones y declaraciones que se han conocido –a través de distintos medios de comunicación– de algunos de los profesionales que ejercen o han ejercido como contralores de entidades gubernamentales.

En este sentido, el caso más conocido es el del ex auditor ministerial de Educación, Hernán Ortiz.

Este ex funcionario público ha señalado en la prensa que, a raíz de una auditoría interna, se conocieron graves irregularidades en el manejo administrativo del Ministerio de Educación, lo cual fue puesto en conocimiento de la Ministra y de la Subsecretaria del ramo, quienes no le habrían otorgado mayor relevancia a las conclusiones de su trabajo.

Posterior a esto –siguiendo con la versión del ex auditor ministerial– fue desvinculado del ministerio sin una justificación razonable. Para coronar su relato, señaló que en una oportunidad lo habrían asaltado, momento en el cual le habrían robado su maletín y su pendrive (que contenían información de la auditoría), mas no su billetera.

Semanas más tarde, se ha conocido –también por la prensa– que el ex auditor interno de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC) fue separado de dicha entidad, tras denunciar hechos irregulares que habría representado, en su oportunidad, a la jefatura superior[5].

Finalmente, puede citarse una carta al director del señor Felipe Sánchez C. –quien se identifica como auditor de una institución pública– en la cual señaló que “la Ministra de Educación debe explicar las razones por las cuales fue cesado en su cargo el auditor que detectó, investigó y denunció las graves irregularidades cometidas en su ministerio (…) Soy auditor de una institución pública. Por ello es importante conocer la motivación del despido, toda vez que ella, inevitablemente, se transforma en una coerción y amenaza para todos los profesionales que desempeñamos esta actividad”[6].

En base a estos antecedentes, ¿comienza a vislumbrar usted, los problemas en el desempeño de estos cargos?. Me imagino que sí.

Fundamentalmente, los problemas que han tenido los contralores internos –y seguirán teniendo de no mediar cambios en las normas– se dan en el ámbito de la independencia que poseen para desempeñar su labor.

En este punto, es menester destacar que los altos directivos públicos –sean o no seleccionados por el Consejo de Alta Dirección Pública– ejercen cargos políticos. Desde Ministros y Subsecretarios, hasta Secretarios Regionales Ministeriales, Intendentes, Gobernadores y Jefes de Servicio. Todos ellos, desempeñan cargos ejecutivos y políticos.

En este entorno, ¿cuál cree usted que es la reacción de un directivo público, al ser informado de una auditoría que arroja graves irregularidades en las cuales puede tener responsabilidad política, administrativa, civil y/o penal?. Por otra parte, ¿no cree usted que el contralor interno se siente presionado al representar a su jefatura las irregularidades descubiertas, en caso que éste tenga alguna responsabilidad?. Por el contrario, ¿podría darse la situación que un contralor interno, al conocer de situaciones irregulares al interior de su servicio, coopere con su jefe en ocultar la evidencia, con el objeto de posicionarse mejor en su trabajo, o simplemente para no perderlo?. A su turno, ¿cómo debe actuar un contralor interno al establecer la existencia de hechos irregulares?. Finalmente, ¿están dadas las condiciones actualmente para que estos funcionarios ejerzan su función en forma responsable y de manera independiente?. En suma, ¿se justifica que el Estado invierta recursos en el control interno, considerando el actual escenario?. Veamos.

Un directivo público, al ser informado de irregularidades al interior de su servicio, puede reaccionar de dos formas principalmente: En forma transparente, tomando todas la medidas correctivas que procedan, estableciendo las eventuales responsabilidades administrativas e informando a las entidades competentes cuando corresponda (básicamente a la Contraloría General de la República y/o a los Tribunales de Justicia competentes) o; en forma “reservada”, bajándole el perfil a los informes de auditoría, tratando que el tema sea conocido por la menor cantidad de personas posibles (aquí aplicaría el conocido refrán “ la ropa sucia se lava en casa”)[7].

Obviamente, la reacción dependerá, por una parte, de la gravedad de las irregularidades y, por otra, de la responsabilidad personal que tenga –o crea tener – el directivo público.

Así entonces, podemos esbozar las siguientes premisas: A mayor gravedad en las irregularidades, mayor es la probabilidad que exista responsabilidad política –sin perjuicio de la existencia de las otras responsabilidades– del directivo informado. Luego, a mayor responsabilidad política, menor es la probabilidad que el directivo actúe en forma transparente. Simplemente, porque le puede costar el cargo. Nada más, ni nada menos[8].

Pasando al lado de los contralores internos, éstos también pueden actuar de dos formas principalmente: de manera transparente, informando de las irregularidades que han investigado y realizando las recomendaciones correspondientes, ante lo cual su situación laboral, dependerá en gran parte de la reacción que manifieste su jefatura o; con complicidad con su jefatura máxima, al no divulgar, ni informar a las autoridades competentes, los hechos investigados.

En este contexto, podemos esbozar las siguientes premisas: A mayor gravedad en las irregularidades, mayor la probabilidad que el contralor interno se sienta presionado ante su jefatura (por cuando mayor es la probabilidad que el directivo, posea algún tipo de responsabilidad). Por su parte, también puede afirmarse que a mayor precariedad en cuanto a la estabilidad laboral que posea el contralor interno, mayor es la probabilidad que no informe a las autoridades competentes, los hechos investigados (ya sea por complicidad o por temor a perder su cargo).

¿QUÉ HACER?

Es evidente, al tenor de las situaciones descritas, que el control interno en el ámbito gubernamental, carece de sentido si no tiene acompañado una institucionalidad que permita, a los funcionarios de esa área, desempeñarse con profesionalismo y sin la amenaza de que su trabajo pueda interferir en su estabilidad laboral.

En este sentido, es recomendable avanzar a una mayor estabilidad en la contratación de los funcionarios que se desempañan como auditores institucionales y auditores ministeriales.

Sobre el particular, cabe señalar que actualmente existe un proyecto de ley que, en lo que interesa, fija normas de auditoría interna de gobierno[9]. Este proyecto, considera que los cargos de auditor institucional y ministerial, deben tener rango de jefes de departamento –cuya selección se basa en las normas del artículo 8° del Estatuto Administrativo– lo cual no garantiza una adecuada estabilidad laboral[10].

En este ámbito, sería más procedente que estos cargos sean desempeñados por profesionales que tengan la calidad jurídica de Planta, con un alto grado en la jerarquía institucional –creados por ley– y seleccionados mediante un concurso público a cargo de la Dirección Nacional del Servicio Civil.

De planta –y no a contrata o de exclusiva confianza– de manera que sólo las bajas calificaciones o un procedimiento sumarial (ambos, procedimientos que cuentan con mecanismos de apelación ante la Contraloría General de la República) determinen su destitución; con un alto grado en la jerarquía, para que no exista el inconveniente de tener que fiscalizar a funcionarios con grados más altos y; mediante concurso público a cargo de otra institución, para disminuir los riesgos de vicios de probidad en el proceso.

Sin embargo, no es suficiente asegurar la estabilidad laboral de los contralores internos, si éstos no cumplen adecuadamente con su labor.

Para esto, los contralores internos debieran estar obligados a entregar, en forma oficial, todos los informes de auditoría –de trabajos planificados y de los que surjan a partir del conocimiento de irregularidades– a la máxima autoridad del servicio. A su turno, esta autoridad debe ser la responsable de estudiar dicha información, adoptar las medidas correctivas que correspondan y, si procede, remitir los antecedentes a las entidades que competentes, desligando de esa responsabilidad a los auditores institucionales y/o ministeriales.

Es recomendable además, que dichos informes sean públicos y que estén a disposición de cualquier persona a través de la página web institucional.

Lo anterior, redundaría en un trabajo más minucioso por parte de los contralores internos, al saber que sus informes serán conocidos por la opinión pública, razón por la cual deberán hacerse responsables del contenido de dichos informes.

Respecto del CAIGG, cabe señalar que si bien ha logrado estandarizar el trabajo de las auditorías gubernamentales, no ha mostrado en más de diez años de existencia, resultados concretos que justifiquen su trabajo. En parte, por los problemas institucionales que hemos revisado. Y, ¿sabe usted cuánto cuesta anualmente financiar este Consejo?. Según la Ley de Presupuestos del año 2008, el CAIGG tendrá, para este año, un gasto anual de alrededor de 700 millones de pesos, de los cuales más de 500 millones se destinan sólo a gastos en personal[11].

En este sentido, es razonable mantener la existencia del CAIGG, como un organismo encargado sólo de otorgar un apoyo técnico a las unidades de auditoría interna y, fijar –en su calidad de organismo del Ejecutivo– las áreas de riesgo que más le interesan al gobierno que sean resguardadas. Por el contrario, no sería conveniente otorgarle nuevas atribuciones, puesto que esta institución tiene un carácter técnico, no fiscalizador (a diferencia de las unidades de auditorías internas propiamente tales).


¿ES ÉSTA LA MEJOR OPCIÓN?

La mejor opción institucional es la que no posee externalidades negativas que pudieren interferir en los propósitos para el cual fue creada dicha institucionalidad. En el caso analizado, es probable que existan externalidades negativas, puesto que al dar mayor poder a los contralores internos –a fin de cuentas, los temas gubernamentales son siempre materias de poder– éstos pueden utilizarlo en beneficio de sus intereses personales, presionando inadecuadamente a sus Jefes, quienes no podrán liberarse fácilmente de los contralores internos que no realicen su labor en forma satisfactoria. No obstante, es, como dicen los norteamericanos, the second best, o sea, la segunda mejor opción.

La tercera opción, sería lisa y llanamente, renunciar al control interno, y destinar esos recursos públicos a entidades fiscalizadoras autónomas. No obstante, esta opción estaría subestimando las ventajas que conlleva realizar un control in situ, por parte de funcionarios que conocen el funcionamiento diario de una institución, y que tienen un mayor acceso a información formal e informal.

En suma, la función de control interno en el sector público se justifica sólo si contribuye a resguardar el uso de los recursos públicos, lo que es difícil de vislumbrar en el actual escenario. Los cambios sugeridos pretenden avanzar en esa dirección.

No obstante, de no mediar cambios en las normas que rigen la materia, el control interno de gobierno seguirá siendo una inversión pública con muy bajos retornos, es decir, un despilfarro de recursos públicos injustificable, lo cual es, justamente, lo que se pretende evitar. Una perfecta paradoja.


NOTAS

[1] Sobre el particular, véase “La pillería del chileno. Nuestra deshonestidad no declarada”, en este mismo blog.
[2] El presente escrito no desconoce que el alcance de las auditorías internas sobrepasan la sola fiscalización en el cumplimiento de las normas. No obstante, en el contexto de este artículo, se analiza el desempeño de los contralores internos en función de su capacidad para mejorar el cumplimiento de las normas en el ámbito público.
[3] El CAIGG no posee la calidad de servicio público los cuales según el artículo 63, N°14 y al artículo 65 de la Constitución Política del Estado, sólo pueden ser creados por ley, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República.
[4] Véase el artículo 18 de la ley N° 10.336, Orgánica Constitucional de la Contraloría General de la República
[5] El Mercurio, Martes 26 de febrero de 2008, página B3.
[6] La Tercera. Jueves 21 de febrero de 2008, página 2.
[7] Si hacemos eco de las lecciones de política dadas por Maquiavelo –quien describió a la política de su época como era y no como debiera ser– es evidente que el actor político (en este caso el directivo público) recurrirá a la segunda opción, puesto que lo contrario conlleva inevitablemente costos políticos que ni él (ella) ni sus correligionarios, estarán dispuestos a pagar.
[8] Cabe señalar que en los regímenes presidenciales, como el chileno, las responsabilidades políticas las evalúa y las hace efectivas –si es que así se estima necesario– sólo el Presidente de la República. Esta responsabilidad se hace efectiva pidiéndole el cargo a la autoridad responsable (no existe otra forma de asumir una responsabilidad política que no sea con el cargo).
[9] Véase boletín N° 3937-06, disponible en la web site de la Biblioteca del Congreso Nacional, http://www.bcn.cl
[10] El artículo 8° de la Ley N° 18.834, Estatuto Administrativo, regula la selección de los cargos de Jefatura de tercer nivel jerárquico, esto es, jefes de departamento. En lo que interesa, las personas que se reclutan para desempeñarse en este nivel de jerarquía, permanecen en sus cargos por tres años, momento en el cual corresponde que su jefatura superior evalúe su gestión y resuelva su prórroga por tres años, o bien, el llamado a un nuevo proceso concursable.
[11] Véase Ley de Presupuestos Año 2008, disponible en el web site http://www.dipres.gob.cl . El presupuesto aprobado para el CAIGG fue exactamente de M$684.966, de los cuales M$524.947 corresponden a gasto en Personal